نوشته دیدر شیهان
از اواخر دهه 1980 به بعد که تاچر و ریگان انتخاب شدند تغییری در تفکر مالکیت دولت بر تجارت رخ داده و دولتها در سراسر جهان تصمیم گرفتهاند به اداره کارهای اقتصادی خاتمه بدهند و بگذارند بخش خصوصی کار را در دست بگیرد. شیوه اصلی انجام این کار این است که دولتها شرکتهای تحت مالکیتشان را میفروشند و این فرایند خصوصیسازی نام گرفته است.
تمام کشورها به استثنای چند تا – کوبا و کره شمالی در اقلیت هستند – در سالهای اخیر حداقل تعدادی خصوصیسازی انجام دادهاند و تعداد بیشتری هم در راه است. محرک آنهامزایای خصوصیسازی است: رشد بالاتر اقتصادی، حذف یارانههای پرهزینه مالی و شرکتهای بهتر که خدمات ارزانتر و موثرتری در اختیار مردم میگذارند.
اما خصوصیسازیها باعث از دست رفتن شغلها هم میشوند زیرا اغلب به «کارآیی» بیشتر منجر میشوند. بنابراین دانستن این امر مهم است که آیا دولت چتر حفاظتی برای کارگرانی که اخراج میشوند دارد یا نه.
به علاوه مزایای معهود همواره تحقق نمییابند. در مورد کشورهای در حال توسعه به ویژه بدون وجود یک چارچوب قانونی و مقرراتی برای ترغیب رقابت در بازار خطر بزرگ است. برای مثال، در روسیه، بسیاری از شرکتها که تحت مدیریت بد دولتی بودند به شرکتهای تحت مدیریت بد خصوصی تبدیل شدند. شرکتهای جدید بخش خصوصی که اغلب هنوز به شکل انحصاری اداره میشوند، بیش از قبل کارآمد نیستند، خدمات یا محصولات بهتری عرضه نمیکنند و قیمتها را پایین نیاوردهاند یا حتا شغل ایجاد نکردهاند.
برای پیگیری این فرایند احتمالا پیچیده و اغلب نگرانکننده سیاسی، بسیار ضروری است بدانیم که نه تنها این شرکتها چگونه خصوصی شدند بلکه چرا ممکن است شکست بخورند.
فرایند:
چه شرکتهایی به فروش میرسند؟
یک دولت ممکن است تصمیم بگیرد 100% مالکیتش بر شرکتی را به فروش برساند (ترک مالکیت کامل). یا ممکن است تصمیم بگیرد سهمی در شرکت نگه دارد (ترک مالکیت ناکامل). در مورد خصوصیسازی واقعی، دولت باید حداقل 51% شرکت را بفروشد و از کنترل بر مدیریت هم دست بردارد. برخی دولتها ممکن است بخواهند سهمی نگه دارند برای این که به مردم اطمینان بدهند که دولت هنوز منافع استراتژیک کشور را تحت نظر دارد.
شرکتها چگونه فروخته میشوند؟
1 – کوپن: در خصوصیسازی تودهای از طریق کوپن، به شهروندان کشور کوپن داده میشود و آنها میتوانند این کوپنها را پس از فروش شرکت با سهم معاوضه کنند. این روش در حد گستردهای در اواسط دهه 1990 در اروپای مرکزی و شرقی به کار گرفته شد اما از موفقیت محدودی برخوردار شد.
مزیتها: کوپن راه عامهپسندی برای دادن سهمی از مالکیت شرکتها به مردم نوعا گریزان از حاکمیت است. این روش منصفانه به نظر میرسد زیرا مالکیت را به همه عرضه میکند نه فقط به نخبگان پولدار. کوپن به عنوان روش خوبی برای گسترش بازارهای بورس نوپا هم هست چون مردم عادی را خودبهخود به سهامدار تبدیل میکند.
نکات منفی: کوپن از مبلغ پول دریافتی دولت از فروش یک شرکت میکاهد. به علاوه، از آنجا که یک شرکت نهایتا در مالکیت هزاران فرد قرار میگیرد، این خطر وجود دارد که در نبود یک سرمایهگذار منفرد که تغییرات لازم برای کارآیی بیشتر شرکت را اجبار کند، مدیران قدیمی شرکت کماکان به روش گذشته به کار ادامه دهند.
مشکل دیگری هم در زمان استفاده جمهوری چک از کوپن برای خصوصیسازیهای تودهای در 95-1992 مشاهده شد. صندوقهای سرمایهگذاری بسیاری از این کوپنها را خریداری کردند. بانکهای بزرگ داخلی و دولتی این صندوقها را در کنترل داشتند. همان بانکها غالبا بستانکار شرکتهای خصوصیشده هم بودند. در عمل، بانک مالک نهایی شرکت میشد. در نتیجه، صندوقها برای تنبیه یک شرکت تحت مدیریت بد از آن خارج نمیشدند، چون در این صورت بانک باید از ارزش دفتری شرکت میکاست. البته این مشکل با وجود اهمیت آن، منحصر به روش کوپنی نیست. بانک میتواند از طرق دیگر هم مالک شرکت شود و این کار را هم غالبا انجام میدهد.
2 – فروش مستقیم: دولت شرکت را مستقیما به سرمایهگذاران بزرگ میفروشد. این سرمایهگذاران استراتژیک که معمولا یک شرکت یا گروهی از شرکتهای خصوصی هستند، برای خرید شرکت در مناقصه با هم رقابت میکنند. ممکن است آنها در فرایندی باز قیمت بدهند و بالاترین پیشنهاد برنده شود یا این که ممکن است دولت تصمیم به بررسی یک به یک خریداران بالقوه بگیرد. از این فرایند برای خصوصیسازی هواپیمایی کنیا در 1996 استفاده شد. دولت 77% سهام خود را در این هواپیمایی در طی یک رشته مزایدههای رقابتی به فروش رسانید. هواپیمایی سلطنتی هلند ک ال ام 28% سهام را خرید و سرمایهگذاران محلی بقیه را خریدند.
مزیتها: پیشنهاد رقابتی احتمالا بیشترین درآمد را برای دولت از فروش به ارمغان خواهد آورد. به علاوه، این روش نوعا «یک سرمایهگذار استراتژیک» را جذب میکند که علاوه بر سرمایه، تخصص مدیریتی و فناوری هم به همراه میآورد. فروش مستقیم ارزانتر از عرضه شرکت برای فروش در بازار بورس است که غالبا هزینههای بازاریابی و دیگر هزینهها را ضروری میسازد.
نکات منفی: فروش مستقیم ممکن است از لحاظ سیاسی مورد پسند عمومی نباشد چون مردم امکان کسب سهام در شرکت را ندارند. و از آنجا که سهام صادر یا فروخته نمیشوند، این روش نقشی در گسترش بازار بورس سهام ایفا نمیکند.
3 – عرضه عمومی: در حالتی است که شرکت از طریق عرضه ابتدایی عمومی (IPO) در بازار بورس سهام به مردم فروخته میشود.
مزیتها: این کار به گسترش بازار بورس سهام کمک میکند. شفاف کردن این فرایند آسانتر است و مردم میتوانند ببینند دقیقا چه کسانی چه میزان از سهام را خریداری میکنند. ضمنا از این روش برای مرحلهبندی فروش با قسمت اول به منظور «کشف قیمت» استفاده میشود. و این روش از بلعیدن تمامی سهام به وسیله یک سرمایهگذار سیاسی نیرومند جلوگیری میکند. به این دلایل این فرایند احتمالا سرمایهگذاران خارجی را نیز جلب خواهد کرد.
4 – فروش مختلط: این روش مخلوطی از فروش مستقیم به سرمایهگذاران استراتژیک و در پی آن عرضه عمومی است که غالبا شش تا 12 ماه بعد انجام میشود. در خصوصیسازی تلمکس (Telmex) در 1990، دولت 20% از سهام شرکت را به یک سرمایهگذار استراتژیک فروخت و سپس 31% سهام را از طریق عرضه عمومی در 1991 و 1992 به فروش رسانید.
مزیتها: سرمایهگذاران بزرگ میتوانند تغییرات لازم برای کارآتر و سودآورتر کردن شرکت را تا پیش از عرضه عمومی آن انجام دهند. این کار غالبا ارزش شرکت را به میزان قابل ملاحظهای بالا میبرد و هم به سود دولت و هم به سود مالک فرعی جدید است. ضمنا این کار به گسترش بازار بورس سهام هم کمک میرساند.
نکات منفی: انجام یک نوع فروش و سپس یک نوع دیگر هزینه دارد، از جمله کارمزد پرداختی به بانکهای سرمایهگذاری که در سازماندهی فروش کمک میکنند و هزینههای دیگر. به همین دلیل، این روش معمولا درمورد شرکتهای بزرگی به کار میرود که برای سرمایهگذاران جذاب هستند.
امتیاز بهرهبرداری: گاهی دولت مایل نیست مالکیت خود بر شرکت را از دست بدهد، به ویژه در مورد انحصارهای طبیعی مثل آب، برق یا توسعه زیرساختی. به جای این کار، دولت حق اداره شرکت را برای مدت مشخصی میفروشد. هدف از این روش دادن آزادی سودبری به سرمایهگذاران و در عین حال محافظت از مصرفکنندگان در مقابل افزایش شدید قیمتها است. به این روش میتوان به عنوان راهی برای حفظ مالکیت بر داراییهای حیاتی ملی نگاه کرد. در 1997، گابن از این روش برای خصوصیسازی شرکت آب و برق خود، Societe d’Energie et d’Eau du Gabon (SEEG)، استفاده کرد. شرکتهای علاقمند با پیشنهاد بیشترین کاهش در نرخ آب و برق در صورت برنده شدن در مناقصه شرکت کردند. ویوندی از فرانسه در یک کنسرسیوم با سازمان برق ایرلند با پیشنهاد کاهش 25/17% و حداقل میزان سرمایهگذاری 200 میلیون دلار برنده شد. بعدا یک IPO موفق هم برگزار شد.
بعد چه اتفاقی باید بیافتد؟
ایدهآل این است که پس از خصوصیسازی شرکت رقابتیتر و بارآورتر بشود. در نهایت، در صورت موفقیت باید شغلهای بیشتری ایجاد کند و خدمات و محصولات بهتری به قیمت ارزانتر به مردم کشور عرضه کند. به علاوه، دولت باید بتواند در پولی که قبلا برای دادن یارانه به شرکت ناکارآمد مصرف میکرد صرفهجویی کند و در عوض آن را برای نیازهای کشور، از قبیل مراقبت بهداشتی، آموزش یا جادهها هزینه کند.
برای تشخیص این که این اتفاقها رخ میدهد، این سوالها را بپرسید:
- چه کسی شرکت را خرید؟
- خریدار برای کارکرد بهتر آن چه اقدامی میکند؟
- آیا دولت کاری را انجام میدهد که باید برای ایجاد محیط اقتصادی مناسب برای موفقیت شرکت انجام دهد ؟
ابتدا، حتا پیش از انجام خصوصیسازی، باید بپرسید: دولت برای انجام این کار چه تدارکی دیده است؟
نکاتی که باید مد نظر داشت:
- مبالغ بزرگ بدهی. سرمایهگذاران معدودی حاضرند یک شرکت دولتی شدیدا مقروض را بخرند. دولت باید معمولا قرض شرکت را به عهده بگیرد و پرداخت جداگانه آن را تضمین کند تا شرکت را بدون قرض به فروش برساند. به جای این ممکن است شرکت را به قیمت بسیار پایین فروخت تا سرمایهگذاران برای پذیرش قرض هم وسوسه بشوند (نگاه کنید به خصوصیسازی تولید برق فیلیپین، ناپوکور).
- سیاستهای رقابتی. صرفا دادن یک شرکت انحصاری مخابرات دولتی به یک سرمایهگذار دولتی بدون یک محیط رقابتی نه قیمتها را پایین خواهد آورد نه به مصرفکننده کمکی خواهد کرد. آیا دولت برای کسان دیگری که مایل به راهاندازی شرکتهای مخابراتی هستند پروانه داده است؟ آیا موسسه ناظری وجود دارد که مراقب باشد که شرکت انحصاری به این رقبا اجازه استفاده از زیرساختهای آن به قیمت مناسب بدهد؟ در مورد نرخی که از مصرفکنندگان در مناطق روستایی فاقد رقابت دریافت میشود چطور؟ قیمتها باید درحدی بالا باشند که سرمایهگذار سود ببرد اما در حدی پایین باشند که برای تعداد زیادی مصرفکننده قابل دسترس باشند.
- حقوق مالکیت. باید یک نظام قانونی حقوق مالکیتی برقرار باشد. اگر زمین یا داراییهای شرکتی مورد اختلاف باشد، کسی خریدار آن نخواهد بود. آیا پیش از فروش اختلافهای پنهانی بر سر مالکیت وجود دارد؟ آیا در صورت وجود اختلاف پس از فروش، دادگاههای کشور قدرت کافی برای به اجرا درآوردن قراردادها دارند؟
- یک محیط ضعیف مالی و اقتصادی. آیا زمانی که شرکتی خصوصی میشود، نرخهای بهره بالاتر از آن است که شرکت بتواند پول قرض کند؟ آیا بازار بورس یا اوراق قرضه کارآمدی وجود دارد که شرکت بتواند در آن پول جذب کند؟ آیا نظام بانکی قوی است یا دارای وامهای وصولنشدنی زیادی است؟ موفقیت خصوصیسازی با کارکرد کلی اقتصاد کلان – از جمله سلامت بخش بانکی – مرتبط است. اما بررسی این مهم است که برنامه مالک جدید برای کسب تامین مالی معتبر و درست طراحی شدهاند یا نه. مالکان جدید در کوتاه مدت باید شرکت را بازسازی کنند، در حالی که در میان مدت و بلند مدت آنها امیدوارند شرکت را گسترش بدهند. اگر به وجوه مورد نیازشان دسترسی نداشته باشند، انجام هردو این کارها مشکل خواهد بود.
پس از خصوصیسازی، باید بپرسید: دولت برای کسب اطمینان از روان و سودمند بودن گذار در حد امکان چهکاری انجام میدهد؟
نکاتی که باید مد نظر داشت:
- اخراجها: در کوتاه و میان مدت، احتمالا هم پیش و هم پس از خصوصیسازی، تعدادی از شغلها از دست خواهد رفت. ممکن است شغلها پیش از فروش حذف شوند چون مالکان جدید نمیخواهند کارکنان اضافی داشته باشند و بسیاری از شرکتهای دولتی بیش از تعداد لازم کارکن دارند. معمولا یک شرکت به این دلیل خصوصی میشود که دولت آن را کارآمد اداره نکرده است. مالکان جدید اغلب متوجه میشوند که بیش از نیازشان کارکنان اداری و دفتری دارند. اخراج تعداد زیادی کارمندان دفتری شاید برای شرکت لازم باشد، اما این کار ممکن است برای اقتصاد و ثبات سیاسی کشور مضر باشد. آیا دولت برنامهای برای کاهش اثر این ضربه دارد؟ آیا دولت در هنگام مذاکره برای فروش، برنامه اخراجهای مالک جدید را در نظر گرفته بود؟ برخی کشورها (بنین، زامبیا) در قرارداد فروش ماده «عدم اخراج» به مدت پنج سال درج میکنند. دیگر کشورها (پاکستان، ماداگاسکار) از خریدار میخواهند به کارگران اخراجی برنامههای بازخرید عرضه کند. در بسیاری موارد، کشور برای این منظور وامهای با بهره کم از موسسات بینالمللی توسعه دریافت میکند. برنامههای بازخرید که از حقوق چند ماه تا بیش از یک سال تغییر میکند، از کارگران در طی جستجوی کار پشتیبانی میکند یا سرمایه اولیه برای یک کار جدید را فراهم میکند.
- کمبود کارگران ماهر. در حالی که یک شرکت دولتی ممکن است کارکنان اداری زیادی داشته باشد، تعداد کارگران ماهر فنی در میان نیروی کار ممکن است کم باشد. آیا دولت برنامههای آموزشی و تربیتی برای اطمینان از فراهم کردن کارگران ماهر به تعداد کافی برای کشور در دست اجرا دارد؟ آیا مالک جدید برنامه آموزشی تهیه و اجرا کرده است؟ استخدام کارکنان جدید در چه وضعی است؟
- مزایا. بسیاری از شرکتهای دولتی مسکن، آموزش، بهداشت و نگهداری از کودکان را در برنامه استخدامی کارکنانشان قرار میدهند. آیا دولت چتر حمایتی مزایا برای جایگزینی مزایای از دست رفته کارگران تهیه کرده است؟ این موضوع که به ویژه در اتحاد شوروی سابق بحرانی بود، فراتر از ترک مالکیت شرکت است و شامل مسایل بیشمار عدم تمرکز مالی و ساخت بنیادی حکومت محلی میگردد. پیامدهای مالی این برنامهها بسیار مهم است و باید دقیق مورد بررسی قرار گیرد.
- ضعف در وصول مالیات و کسری بودجه بزرگ. زمانی که دولتی یک شرکت را خصوصی میکند، وجه نقد بزرگی دریافت میکند. اما این موضوع یک بار رخ میدهد. در بلند مدت، دولت سودی را که در صورت دولتی بودن شرکت دریافت میکرد، از دست خواهد داد. برای جبران این درآمد از دست رفته، غالبا اصلاحات مالیاتی برای اجرای نظامهای مالیاتی مبتنی بر بازار ضروری است که در شرکت تازه خصوصیشده جایگزین انتقالهای سبک قدیمی به مالیاتهای شرکتی میشود.
- دخالت دولت. پس از این که دولت از کنترل مدیریت شرکت دست برداشت، نباید در اداره شرکت دخالت کند. هیاتهای مستقل مقرراتگذاری باید بر سیاست قیمت و رقابت نظارت کنند. (نگاه کنید به تجربه برق اوکراین).
مالکان جدید
دولت تنها کسی نیست که باید مراقبش بود. مالکان جدید اکنون مسئول اداره شرکت هستند. آیا آنها شرکت را به بخش سالمی از اقتصاد تبدیل و برای کشور شغل ایجاد خواهند کرد؟ کلا سه نوع مالک جدید وجود دارد:
- سرمایهگذاران خارجی برای خرید شرکتها ارز خارجی میپردازند. این برای دولت جذاب است چون میتواند برای بازپرداخت وامهای خارجی از این پول استفاده کند. خارجیها تخصص و فناوری هم با خود میآورند. در کشورهای فقیرتر، ممکن است سرمایهگذار داخلی با پول کافی برای خرید شرکت وجود نداشته باشد. یک مالک متعهد خارجی سود را دوباره در شرکت سرمایهگذاری میکند تا شکوفایی بلند مدت آن را تضمین کند. مراقب اینها باشید: مالکان خارجی که سودهای آتی را به جای سرمایهگذاری مجدد از کشور دور میکنند. این کار مخالفت سیاسی با کل فرایند خصوصیسازی را دامن خواهد زد.
- خودیها. مالکان خودی معمولا مدیران و کارکنان کنونی شرکت هستند. از طرفی، این نوع مالکان از بیشترین تجربه برای اداره شرکت و بیشترین علاقه به موفقیت آن برخوردارند. گرچه از طرف دیگر، فروش شرکت به مدیران، خطر تداوم همان عملکردهای ناکارآمدی را در بر دارد که مشکلات اولیه را ایجاد کرده بود. مراقب اینها باشید: مالکان خودی که مایل به انجام تغییرات در نحوه اداره شرکت نیستند یا مرتب برای حمایت مالی و نجات از ورشکستگی به دولت اتکا دارند.
- غیرخودیها. این مالکان سرمایهگذاران و تاجران محلی هستند. امتیاز آنها این است که درک خوبی از بازار محلی، سرمایه کافی برای گسترش و پیشرفتهای فناوری و سابقه مثبت در فعالیت اقتصادی دارند. مراقب اینها باشید: مالکان غیرخودی با نفوذ سیاسی که دولت را وادار میکنند از شرکت در مقابل رقابت حمایت کند.
مالکان چه کاری باید انجام دهند؟
نکاتی که باید مد نظر داشت:
- انگیزهها و آموزش کارگران. در کوتاه مدت، مالکان جدید ممکن است مدیرانی با تجربه مورد نیازشان را را از مشاغل پیشین با خود بیاورند. اما آیا آنها کارکنان دارای استعداد مدیریتی را شناسایی میکنند و رشد میدهند؟ اگر قرار باشد ثبات و سود را در بلند مدت تضمین کنند، باید این کار را بکنند.
- استراتژی. آیا مالکان جدید محصولات و خدماتی را که شرکت صرفا به دلایل سیاسی ارائه میکرد، شناسایی و متوقف میکنند؟ آیا توجه را به بهبود در قسمتهایی که شرکت از مزیت رقابتی برخوردار است، معطوف میکنند؟ آیا فناوری و مهارت کاری را بهروز میکنند؟ اگر شرکت در ابتدا سودآور نیست، چگونه به جریان نقدینگی کوتاه مدت دست پیدا خواهد کرد؟ آیا میتواند اوراق قرضه بفروشد یا از بانکها وام بگیرد؟ آیا مالک جدید پول نقد برای سرمایهگذاری در شرکت دارد؟
- الزامات گزارشی. آیا شرکت تازه خصوصیشده شفاف است، آیا دسترسی مناسب عمومی به اطلاعات مربوط به سلامت مالی شرکت وجود دارد؟ اگر شرکت در بورس سهام ثبت شده است، آیا در انطباق با استانداردهای بینالمللی حسابداری به سازمان ناظر اوراق بهادار گزارش میدهد؟ اگر انحصاری است، آیا گزارشهای حسابداری را به دولت یا موسسه ناظر میدهد؟ آیا شرکت مدیران و حسابداران را در زمینه رویههای جدید حسابداری آموزش میدهد؟
- سودآوری و کارآیی. شرکت باید نه تنها سود خود بلکه درجه کارآیی خود را نیز به شما اطلاع دهد. خواهان دانستن نرخ بازدهی مجموع خالص داراییها، نرخ بازدهی درآمد از فروش، یا نرخ بازدهی از اوراق بهادار بشوید. خواهان دانستن نسبت بدهی به دارایی بشوید. آیا این نسبتها در سال اول پس از خصوصیسازی بهتر شدهاند یا بدتر؟
منبع: ابتکار برای گفتوگو در باره خطمشیها – صفحات روزنامهنگاری