خصوصی¬سازی ]اطلاعات پس¬زمینه¬ای ابتکار برای گفت¬وگو در باره خط مشی¬ها[

نوشته
Jun 27, 2008 در موضوعات تخصصی

نوشته دیدر شیهان

از اواخر دهه 1980 به بعد که تاچر و ریگان انتخاب شدند تغییری در تفکر مالکیت دولت بر تجارت رخ داده و دولتها در سراسر جهان تصمیم گرفته­اند به اداره کارهای اقتصادی خاتمه بدهند و بگذارند بخش خصوصی کار را در دست بگیرد. شیوه اصلی انجام این کار این است که دولتها شرکتهای تحت مالکیتشان را می­فروشند و این فرایند خصوصی­سازی نام گرفته است.

تمام کشورها به استثنای چند تا – کوبا و کره شمالی در اقلیت هستند – در سالهای اخیر حداقل تعدادی خصوصی­سازی انجام داده­اند و تعداد بیشتری هم در راه است. محرک آنهامزایای خصوصی­سازی است: رشد بالاتر اقتصادی، حذف یارانه­های پرهزینه مالی و شرکتهای بهتر که خدمات ارزانتر و موثرتری در اختیار مردم می­گذارند.

اما خصوصی­سازی­ها باعث از دست رفتن شغلها هم می­شوند زیرا اغلب به «کارآیی» بیشتر منجر می­شوند. بنابراین دانستن این امر مهم است که آیا دولت چتر حفاظتی برای کارگرانی که اخراج می­شوند دارد یا نه.

به علاوه مزایای معهود همواره تحقق نمی­یابند. در مورد کشورهای در حال توسعه به ویژه بدون وجود یک چارچوب قانونی و مقرراتی برای ترغیب رقابت در بازار خطر بزرگ است. برای مثال، در روسیه، بسیاری از شرکتها که تحت مدیریت بد دولتی بودند به شرکتهای تحت مدیریت بد خصوصی تبدیل شدند. شرکتهای جدید بخش خصوصی که اغلب هنوز به شکل انحصاری اداره میشوند، بیش از قبل کارآمد نیستند، خدمات یا محصولات بهتری عرضه نمی­کنند و قیمتها را پایین نیاورده­اند یا حتا شغل ایجاد نکرده­اند.

برای پیگیری این فرایند احتمالا پیچیده و اغلب نگران­کننده سیاسی، بسیار ضروری است بدانیم که نه تنها این شرکتها چگونه خصوصی شدند بلکه چرا ممکن است شکست بخورند.

فرایند:

چه شرکتهایی به فروش می­رسند؟

یک دولت ممکن است تصمیم بگیرد 100% مالکیتش بر شرکتی را به فروش برساند (ترک مالکیت کامل). یا ممکن است تصمیم بگیرد سهمی در شرکت نگه دارد (ترک مالکیت ناکامل). در مورد خصوصی­سازی واقعی، دولت باید حداقل 51% شرکت را بفروشد و از کنترل بر مدیریت هم دست بردارد. برخی دولتها ممکن است بخواهند سهمی نگه دارند برای این که به مردم اطمینان بدهند که دولت هنوز منافع استراتژیک کشور را تحت نظر دارد.

شرکتها چگونه فروخته می­شوند؟

1 – کوپن: در خصوصی­سازی توده­ای از طریق کوپن، به شهروندان کشور کوپن داده می­شود و آنها می­توانند این کوپنها را پس از فروش شرکت با سهم معاوضه کنند. این روش در حد گسترده­ای در اواسط دهه 1990 در اروپای مرکزی و شرقی به کار گرفته شد اما از موفقیت محدودی برخوردار شد.

مزیت­ها: کوپن راه عامه­پسندی برای دادن سهمی از مالکیت شرکتها به مردم نوعا گریزان از حاکمیت است. این روش منصفانه به نظر می­رسد زیرا مالکیت را به همه عرضه می­کند نه فقط به نخبگان پولدار. کوپن به عنوان روش خوبی برای گسترش بازارهای بورس نوپا هم هست چون مردم عادی را خودبه­خود به سهامدار تبدیل می­کند.

نکات منفی: کوپن از مبلغ پول دریافتی دولت از فروش یک شرکت می­کاهد. به علاوه، از آنجا که یک شرکت نهایتا در مالکیت هزاران فرد قرار می­گیرد، این خطر وجود دارد که در نبود یک سرمایه­گذار منفرد که تغییرات لازم برای کارآیی بیشتر شرکت را اجبار کند، مدیران قدیمی شرکت کماکان به روش گذشته به کار ادامه دهند.

مشکل دیگری هم در زمان استفاده جمهوری چک از کوپن برای خصوصی­سازی­های توده­ای در 95-1992 مشاهده شد. صندوقهای سرمایه­گذاری بسیاری از این کوپنها را خریداری کردند. بانکهای بزرگ داخلی و دولتی این صندوقها را در کنترل داشتند. همان بانکها غالبا بستانکار شرکتهای خصوصی­شده هم بودند. در عمل، بانک مالک نهایی شرکت می­شد. در نتیجه، صندوقها برای تنبیه یک شرکت تحت مدیریت بد از آن خارج نمی­شدند، چون در این صورت بانک باید از ارزش دفتری شرکت می­کاست. البته این مشکل با وجود اهمیت آن، منحصر به روش کوپنی نیست. بانک می­تواند از طرق دیگر هم مالک شرکت شود و این کار را هم غالبا انجام می­دهد.

2 – فروش مستقیم: دولت شرکت را مستقیما به سرمایه­گذاران بزرگ می­فروشد. این سرمایه­گذاران استراتژیک که معمولا یک شرکت یا گروهی از شرکت­های خصوصی هستند، برای خرید شرکت در مناقصه با هم رقابت می­کنند. ممکن است آنها در فرایندی باز قیمت بدهند و بالاترین پیشنهاد برنده شود یا این که ممکن است دولت تصمیم به بررسی یک به یک خریداران بالقوه بگیرد. از این فرایند برای خصوصی­سازی هواپیمایی کنیا در 1996 استفاده شد. دولت 77% سهام خود را در این هواپیمایی در طی یک رشته مزایده­های رقابتی به فروش رسانید. هواپیمایی سلطنتی هلند ک ال ام 28% سهام را خرید و سرمایه­گذاران محلی بقیه را خریدند.

مزیت­ها: پیشنهاد رقابتی احتمالا بیشترین درآمد را برای دولت از فروش به ارمغان خواهد آورد. به علاوه، این روش نوعا «یک سرمایه­گذار استراتژیک» را جذب می­کند که علاوه بر سرمایه، تخصص مدیریتی و فناوری هم به همراه می­آورد. فروش مستقیم ارزانتر از عرضه شرکت برای فروش در بازار بورس است که غالبا هزینه­های بازاریابی و دیگر هزینه­ها را ضروری می­سازد.

نکات منفی: فروش مستقیم ممکن است از لحاظ سیاسی مورد پسند عمومی نباشد چون مردم امکان کسب سهام در شرکت را ندارند. و از آنجا که سهام صادر یا فروخته نمی­شوند، این روش نقشی در گسترش بازار بورس سهام ایفا نمی­کند.

3 – عرضه عمومی: در حالتی است که شرکت از طریق عرضه ابتدایی عمومی (IPO) در بازار بورس سهام به مردم فروخته می­شود.

مزیت­ها: این کار به گسترش بازار بورس سهام کمک می­کند. شفاف کردن این فرایند آسانتر است و مردم می­توانند ببینند دقیقا چه کسانی چه میزان از سهام را خریداری می­کنند. ضمنا از این روش برای مرحله­بندی فروش با قسمت اول به منظور «کشف قیمت» استفاده می­شود. و این روش از بلعیدن تمامی سهام به وسیله یک سرمایه­گذار سیاسی نیرومند جلوگیری می­کند. به این دلایل این فرایند احتمالا سرمایه­گذاران خارجی را نیز جلب خواهد کرد.

4 – فروش مختلط: این روش مخلوطی از فروش مستقیم به سرمایه­­گذاران استراتژیک و در پی آن عرضه عمومی است که غالبا شش تا 12 ماه بعد انجام می­شود. در خصوصی­سازی تلمکس (Telmex) در 1990، دولت 20% از سهام شرکت را به یک سرمایه­گذار استراتژیک فروخت و سپس 31% سهام را از طریق عرضه عمومی در 1991 و 1992 به فروش رسانید.

مزیت­ها: سرمایه­گذاران بزرگ می­توانند تغییرات لازم برای کارآتر و سودآورتر کردن شرکت را تا پیش از عرضه عمومی آن انجام دهند. این کار غالبا ارزش شرکت را به میزان قابل ملاحظه­ای بالا می­برد و هم به سود دولت و هم به سود مالک فرعی جدید است. ضمنا این کار به گسترش بازار بورس سهام هم کمک می­رساند.

نکات منفی: انجام یک نوع فروش و سپس یک نوع دیگر هزینه دارد، از جمله کارمزد پرداختی به بانکهای سرمایه­گذاری که در سازماندهی فروش کمک می­کنند و هزینه­های دیگر. به همین دلیل، این روش معمولا درمورد شرکتهای بزرگی به کار می­رود که برای سرمایه­گذاران جذاب هستند.

امتیاز بهره­برداری: گاهی دولت مایل نیست مالکیت خود بر شرکت را از دست بدهد، به ویژه در مورد انحصارهای طبیعی مثل آب، برق یا توسعه زیرساختی. به جای این کار، دولت حق اداره شرکت را برای مدت مشخصی می­فروشد. هدف از این روش دادن آزادی سودبری به سرمایه­گذاران و در عین حال محافظت از مصرف­کنندگان در مقابل افزایش شدید قیمتها است. به این روش می­توان به عنوان راهی برای حفظ مالکیت بر دارایی­های حیاتی ملی نگاه کرد. در 1997، گابن از این روش برای خصوصی­سازی شرکت آب و برق خود، Societe d’Energie et d’Eau du Gabon (SEEG)، استفاده کرد. شرکتهای علاقمند با پیشنهاد بیشترین کاهش در نرخ آب و برق در صورت برنده شدن در مناقصه شرکت کردند. ویوندی از فرانسه در یک کنسرسیوم با سازمان برق ایرلند با پیشنهاد کاهش 25/17% و حداقل میزان سرمایه­گذاری 200 میلیون دلار برنده شد. بعدا یک IPO موفق هم برگزار شد.

بعد چه اتفاقی باید بیافتد؟

ایده­آل این است که پس از خصوصی­سازی شرکت رقابتی­تر و بارآورتر بشود. در نهایت، در صورت موفقیت باید شغلهای بیشتری ایجاد کند و خدمات و محصولات بهتری به قیمت ارزانتر به مردم کشور عرضه کند. به علاوه، دولت باید بتواند در پولی که قبلا برای دادن یارانه به شرکت ناکارآمد مصرف می­کرد صرفه­جویی کند و در عوض آن را برای نیازهای کشور، از قبیل مراقبت بهداشتی، آموزش یا جاده­ها هزینه کند.

برای تشخیص این که این اتفاق­ها رخ می­دهد، این سوالها را بپرسید:

  • چه کسی شرکت را خرید؟

  • خریدار برای کارکرد بهتر آن چه اقدامی می­کند؟

  • آیا دولت کاری را انجام می­دهد که باید برای ایجاد محیط اقتصادی مناسب برای موفقیت شرکت انجام دهد ؟

ابتدا، حتا پیش از انجام خصوصی­سازی، باید بپرسید: دولت برای انجام این کار چه تدارکی دیده است؟

نکاتی که باید مد نظر داشت:

  • مبالغ بزرگ­ بدهی. سرمایه­گذاران معدودی حاضرند یک شرکت دولتی شدیدا مقروض را بخرند. دولت باید معمولا قرض شرکت را به عهده بگیرد و پرداخت جداگانه آن را تضمین کند تا شرکت را بدون قرض به فروش برساند. به جای این ممکن است شرکت را به قیمت بسیار پایین فروخت تا سرمایه­گذاران برای پذیرش قرض هم وسوسه بشوند (نگاه کنید به خصوصی­سازی تولید برق فیلیپین، ناپوکور).

  • سیاست­های رقابتی. صرفا دادن یک شرکت انحصاری مخابرات دولتی به یک سرمایه­گذار دولتی بدون یک محیط رقابتی نه قیمتها را پایین خواهد آورد نه به مصرف­کننده کمکی خواهد کرد. آیا دولت برای کسان دیگری که مایل به راه­اندازی شرکتهای مخابراتی هستند پروانه داده است؟ آیا موسسه ناظری وجود دارد که مراقب باشد که شرکت انحصاری به این رقبا اجازه استفاده از زیرساختهای آن به قیمت مناسب بدهد؟ در مورد نرخی که از مصرف­کنندگان در مناطق روستایی فاقد رقابت دریافت می­شود چطور؟ قیمتها باید درحدی بالا باشند که سرمایه­گذار سود ببرد اما در حدی پایین باشند که برای تعداد زیادی مصرف­کننده قابل دسترس باشند.

  • حقوق مالکیت. باید یک نظام قانونی حقوق مالکیتی برقرار باشد. اگر زمین یا دارایی­های شرکتی مورد اختلاف باشد، کسی خریدار آن نخواهد بود. آیا پیش از فروش اختلافهای پنهانی بر سر مالکیت وجود دارد؟ آیا در صورت وجود اختلاف پس از فروش، دادگاههای کشور قدرت کافی برای به اجرا درآوردن قراردادها دارند؟

  • یک محیط ضعیف مالی و اقتصادی. آیا زمانی که شرکتی خصوصی می­شود، نرخهای بهره بالاتر از آن است که شرکت بتواند پول قرض کند؟ آیا بازار بورس یا اوراق قرضه کارآمدی وجود دارد که شرکت بتواند در آن پول جذب کند؟ آیا نظام بانکی قوی است یا دارای وامهای وصول­نشدنی زیادی است؟ موفقیت خصوصی­سازی با کارکرد کلی اقتصاد کلان – از جمله سلامت بخش بانکی – مرتبط است. اما بررسی این مهم است که برنامه­ مالک جدید برای کسب تامین مالی معتبر و درست طراحی شده­اند یا نه. مالکان جدید در کوتاه مدت باید شرکت را بازسازی کنند، در حالی که در میان مدت و بلند مدت آنها امیدوارند شرکت را گسترش بدهند. اگر به وجوه مورد نیازشان دسترسی نداشته باشند، انجام هردو این کارها مشکل خواهد بود.

پس از خصوصی­سازی، باید بپرسید: دولت برای کسب اطمینان از روان و سودمند بودن گذار در حد امکان چه­کاری انجام می­دهد؟

نکاتی که باید مد نظر داشت:

  • اخراجها: در کوتاه و میان مدت، احتمالا هم پیش و هم پس از خصوصی­سازی، تعدادی از شغلها از دست خواهد رفت. ممکن است شغلها پیش از فروش حذف شوند چون مالکان جدید نمی­خواهند کارکنان اضافی داشته باشند و بسیاری از شرکتهای دولتی بیش از تعداد لازم کارکن دارند. معمولا یک شرکت به این دلیل خصوصی می­شود که دولت آن را کارآمد اداره نکرده است. مالکان جدید اغلب متوجه می­شوند که بیش از نیازشان کارکنان اداری و دفتری دارند. اخراج تعداد زیادی کارمندان دفتری شاید برای شرکت لازم باشد، اما این کار ممکن است برای اقتصاد و ثبات سیاسی کشور مضر باشد. آیا دولت برنامه­ای برای کاهش اثر این ضربه دارد؟ آیا دولت در هنگام مذاکره برای فروش، برنامه اخراجهای مالک جدید را در نظر گرفته بود؟ برخی کشورها (بنین، زامبیا) در قرارداد فروش ماده «عدم اخراج» به مدت پنج سال درج می­کنند. دیگر کشورها (پاکستان، ماداگاسکار) از خریدار می­خواهند به کارگران اخراجی برنامه­های بازخرید عرضه کند. در بسیاری موارد، کشور برای این منظور وامهای با بهره کم از موسسات بین­المللی توسعه دریافت می­کند. برنامه­های بازخرید که از حقوق چند ماه تا بیش از یک سال تغییر می­کند، از کارگران در طی جستجوی کار پشتیبانی می­کند یا سرمایه اولیه برای یک کار جدید را فراهم می­کند.

  • کمبود کارگران ماهر. در حالی که یک شرکت دولتی ممکن است کارکنان اداری زیادی داشته باشد، تعداد کارگران ماهر فنی در میان نیروی کار ممکن است کم باشد. آیا دولت برنامه­های آموزشی و تربیتی برای اطمینان از فراهم کردن کارگران ماهر به تعداد کافی برای کشور در دست اجرا دارد؟ آیا مالک جدید برنامه آموزشی تهیه و اجرا کرده است؟ استخدام کارکنان جدید در چه وضعی است؟

  • مزایا. بسیاری از شرکتهای دولتی مسکن، آموزش، بهداشت و نگهداری از کودکان را در برنامه استخدامی کارکنانشان قرار می­دهند. آیا دولت چتر حمایتی مزایا برای جایگزینی مزایای از دست رفته کارگران تهیه کرده است؟ این موضوع که به ویژه در اتحاد شوروی سابق بحرانی بود، فراتر از  ترک مالکیت شرکت است و شامل مسایل بی­شمار عدم تمرکز مالی و ساخت بنیادی حکومت محلی می­گردد. پیامدهای مالی این برنامه­ها بسیار مهم است و باید دقیق مورد بررسی قرار گیرد.

  • ضعف در وصول مالیات و کسری بودجه بزرگ. زمانی که دولتی یک شرکت را خصوصی می­کند، وجه نقد بزرگی دریافت می­کند. اما این موضوع یک بار رخ می­دهد. در بلند مدت، دولت سودی را که در صورت دولتی بودن شرکت دریافت می­کرد، از دست خواهد داد. برای جبران این درآمد از دست رفته، غالبا اصلاحات مالیاتی برای اجرای نظام­های مالیاتی مبتنی بر بازار ضروری است که در شرکت تازه خصوصی­شده جایگزین انتقال­­های سبک قدیمی به مالیات­های شرکتی می­شود.

  • دخالت دولت. پس از این که دولت از کنترل مدیریت شرکت دست برداشت، نباید در اداره شرکت دخالت کند. هیاتهای مستقل مقررات­گذاری باید بر سیاست قیمت و رقابت نظارت کنند. (نگاه کنید به تجربه برق اوکراین).

مالکان جدید

دولت تنها کسی نیست که باید مراقبش بود. مالکان جدید اکنون مسئول اداره شرکت هستند. آیا آنها شرکت را به بخش سالمی از اقتصاد تبدیل و برای کشور شغل ایجاد خواهند کرد؟ کلا سه نوع مالک جدید وجود دارد:

  • سرمایه­گذاران خارجی برای خرید شرکتها ارز خارجی می­پردازند. این برای دولت جذاب است چون می­تواند برای بازپرداخت وامهای خارجی از این پول استفاده کند. خارجیها تخصص و فناوری هم با خود می­آورند. در کشورهای فقیرتر، ممکن است سرمایه­گذار داخلی با پول کافی برای خرید شرکت وجود نداشته باشد. یک مالک متعهد خارجی سود را دوباره در شرکت سرمایه­گذاری می­کند تا شکوفایی بلند مدت آن را تضمین کند. مراقب اینها باشید: مالکان خارجی که سودهای آتی را به جای سرمایهگذاری مجدد از کشور دور می­کنند. این کار مخالفت سیاسی با کل فرایند خصوصی­سازی را دامن خواهد زد.

  • خودی­ها. مالکان خودی معمولا مدیران و کارکنان کنونی شرکت هستند. از طرفی، این نوع مالکان از بیشترین تجربه برای اداره شرکت و بیشترین علاقه به موفقیت آن برخوردارند. گرچه از طرف دیگر، فروش شرکت به مدیران، خطر تداوم همان عملکردهای ناکارآمدی را در بر دارد که مشکلات اولیه را ایجاد کرده بود. مراقب اینها باشید: مالکان خودی که مایل به انجام تغییرات در نحوه اداره شرکت نیستند یا مرتب برای حمایت مالی و نجات از ورشکستگی به دولت اتکا دارند.

  • غیرخودی­ها. این مالکان سرمایه­گذاران و تاجران محلی هستند. امتیاز آنها این است که درک خوبی از بازار محلی، سرمایه کافی برای گسترش و پیشرفتهای فناوری و سابقه مثبت در فعالیت اقتصادی دارند. مراقب اینها باشید: مالکان غیرخودی با نفوذ سیاسی که دولت را وادار می­کنند از شرکت در مقابل رقابت حمایت کند.

مالکان چه کاری باید انجام دهند؟

نکاتی که باید مد نظر داشت:

  • انگیزه­ها و آموزش کارگران. در کوتاه مدت، مالکان جدید ممکن است مدیرانی با تجربه مورد نیازشان را را از مشاغل پیشین با خود بیاورند. اما آیا آنها کارکنان دارای استعداد مدیریتی را شناسایی می­کنند و رشد می­دهند؟ اگر قرار باشد ثبات و سود را در بلند مدت تضمین کنند، باید این کار را بکنند.

  • استراتژی. آیا مالکان جدید محصولات و خدماتی را که شرکت صرفا به دلایل سیاسی ارائه می­کرد، شناسایی و متوقف می­کنند؟ آیا توجه را به بهبود در قسمتهایی که شرکت از مزیت رقابتی برخوردار است، معطوف می­کنند؟ آیا فناوری و مهارت کاری را به­روز می­کنند؟ اگر شرکت در ابتدا سودآور نیست، چگونه به جریان نقدینگی کوتاه مدت دست پیدا خواهد کرد؟ آیا می­تواند اوراق قرضه بفروشد یا از بانکها وام بگیرد؟ آیا مالک جدید پول نقد برای سرمایه­گذاری در شرکت دارد؟

  • الزامات گزارشی. آیا شرکت تازه خصوصی­شده شفاف است، آیا دسترسی مناسب عمومی به اطلاعات مربوط به سلامت مالی شرکت وجود دارد؟ اگر شرکت در بورس سهام ثبت شده است، آیا در انطباق با استانداردهای بین­المللی حسابداری به سازمان ناظر اوراق بهادار گزارش می­دهد؟ اگر انحصاری است، آیا گزارش­های حسابداری را به دولت یا موسسه ناظر می­دهد؟ آیا شرکت مدیران و حسابداران را در زمینه رویه­های جدید حسابداری آموزش می­دهد؟

  • سودآوری و کارآیی. شرکت باید نه تنها سود خود بلکه درجه کارآیی خود را نیز به شما اطلاع دهد. خواهان دانستن نرخ بازدهی مجموع خالص دارایی­ها، نرخ بازدهی درآمد از فروش­، یا نرخ بازدهی از اوراق بهادار بشوید. خواهان دانستن نسبت بدهی به دارایی­ بشوید. آیا این نسبت­ها در سال اول پس از خصوصی­سازی بهتر شده­اند یا بدتر؟

منبع: ابتکار برای گفت­وگو در باره خط­مشی­ها – صفحات روزنامه­نگاری